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(PROJET D'ARTICLE POUR BEI-INFO 118)

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1. IFRI. DEVELOPPER LES RESEAUX TRANSEUROPEENS DE. TRANSPORT : ENJEUX ET FINANCEMENT. PARIS, 15 JUIN 2005. « Le rôle de la BEI dans le ...

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IFRI DEVELOPPERLESRESEAUXTRANSEUROPEENSDETRANSPORT :ENJEUXETFINANCEMENT PARIS,15JUIN2005 « Le rôle de la BEI dans le financement des RTE» Henry MartyGauquié Directeur – Représentation du Groupe BEI à Paris Abstract: As the financial institution of the European Union, the EIB plays a major role in the financing of transport transEuropean networks (TENs) and related projects. The development of these networks is paramount for strengthening the social and economic integration of the Union, especially of its less developed regions. A piority aim of the Bank, TENs investments of the EIB have risen since 1994 to more than 71 billion euro. Having already defined, in the ‘90s, specifically adapted long term financing for these projects – in particular for those realised under a publicprivate partnership , the EIB has reinforced the added value of its financial range under the “European Growth Facility” launched in 2003 by the European Council. One of the characteristics of this investment programme, with a value of 225250 billions, is that it tries to combine European and national budgetary efforts with the mobilisation of private investors. In this renewed context, matters linked to risk sharing and guarantees seem essential. This is why the EIB action will deal both with the contribution of classic long term financing and with the creation of innovative financial instruments designed to address risk sharing issues in order to catalyse private sector investment in TEN financing. Résumé: Institution financière de l’Union européenne, la BEI joue un rôle majeur dans le financement desréseaux transeuropéens (RTE) de transport et de leurs accès. En effet, le développement de ces réseaux est essentiel pour l’intégration économique et sociale de l’Union, notamment de ses régions les moins favorisées. Objectif prioritaire de la Banque, les RTE ont mobilisé, depuis 1994, plus de 71 milliards d’euros de la BEI. Ayant déjà défini, dans les années ’90, des paramètres spécifiquement adaptés au financement à long terme de tels projets, notamment ceux réalisés sous la forme de partenariats publicprivé, la BEI a encore renforcé la valeur ajoutée de sa palettefinancière dans le cadre de l’ «initiative européenne de croissance », lancée par le Conseil européen de décembre 2003. L’une des caractéristiques de ce programme d’investissements, d’une valeur de 225250 milliards, est qu’il ambitionne de conjuguer les efforts budgétaires européens et nationaux avec la mobilisation d’investisseurs privés. Dans ce cadre rénové, la problématique du partagedu risque lié apparaît essentielle. C’est pourquoi, l’action de la Banque s’exprimera tant par l’apport de financements classiques à long terme, que par la mise en place d’instruments financiers novateurs conçus pour adresser la problématique du risque et, ainsi, catalyser l’investissement du secteur privé dans le financement des RTE.
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Depuis décembre 1994, date où le Conseil européen d’Essen a identifié le concept des réseaux transeuropéens (RTE), la Banque s’est confirmée, avec plus de 71 milliards d’€ prêtés, comme la première source de financements bancaires de ces investissements, s’étant associée à la réalisation de 12 des 14 projets prioritaires de transport d’Essen et de 8 des 12 projets de RTE prioritaires d’énergie. De fait, au cours de la décennie écoulée, la BEI a puissamment contribué à l’essor de ces réseaux de transport dans l’Union (63 milliards), qu’il s’agisse de projets dans le secteur routier (réseaux autoroutiers en Grèce, au Portugal ou en Espagne; amélioration des réseaux existants en France, Belgique, RoyaumeUni), de projets ferroviaires (lignes à grande vitesse en France, Belgique, Pays Bas, Royaume Uni, Espagne et Italie; lignes classiques en Irlande, Grèce, Portugal, etc.), portuaires (en Espagne, Italie, Grèce, France, Pays Bas ou Suède), aéroportuaires (en Espagne, Portugal, Italie, Grèce, Allemagne, France ou Irlande). Parallèlement, la Banque consacrait 8,2 milliards aux RTE de l’énergie (transport d’électricité ou de gaz au Royaume Uni et en Irlande, au Benelux, en Allemagne, dans la péninsule ibérique, Italie, ou au Danemark). Dès avant l’élargissement de mai 2004, la BEI avait conduit une action similaire en faveur des RTE en dehors du territoire de l’Union à 15; en application du cadre tracé par les accords de préadhésion et par les Conférences paneuropéennes des Ministres des Transports de Crète (1994) puis d’Helsinki (1997), la Banque a consacré plus de 40% de ses financements dans les pays d’Europe centrale et orientale à la problématique des communications (18 milliards). Plus récemment, dans le cadre de la nouvelle « politique européenne de voisinage », la BEI finance également de nombreux projets de transport et d’énergie qui contribuent à améliorer les liens de communication entre l’Union élargie et ses pays voisins, dans les pays partenaires méditerranéens notamment. LONG TERME ET INGENIERIE FINANCIERELa BEI a développé une approche spécifique pour le financement de ces projets qui appellent d’importants volumes de fonds, ainsi qu’une insertion technique et environnementale rigoureuse. Outre la mise à disposition de son importante capacité financière centréesur le très long terme (2530 ans ou, exceptionnellement, plus), la Banque peut améliorer l’environnement financier du projet par des conditions de pré financement et de remboursement adaptées au cycle de l’investissement, la prise en compte des études préalables dans le financement, etc. Ainsi, par une ingénierie financière permettant, dans les cas où c’est nécessaire, un partage des risques avec le promoteur et par la catalyse d’autres sources bancaires (ou de subventions européennes, nationales ou régionales), la BEI joue un rôle primordial pour constituer des tours de tables efficaces au soutien de tels projets. L’effet de catalyse des interventions de la BEI prend sa pleine dimension s’agissant de projets résultant de structures dites en «PPP ».Le partenariat publicprivé est une notion revisitée de la gestion déléguée de services d’utilité collective, par exemple au moyen d’une infrastructure: transport, santé, éducation, justice, voire défense,
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nombreux sont les secteurs où cette formule a déjà été mise en œuvre dans plusieurs pays de l’Union : le RoyaumeUni, le Portugal, la Grèce, l’Espagne en particulier. Son principal intérêt réside dans l’augmentation de l’efficacité du service rendu à l’usager grâce à une définition économique, technique et financière clarifiée du projet et au partage des risques, qui sont portés par ceux qui sont les plus capables de les gérer: aux entreprises les risques de construction, de mise en service et d’exploitation; à la puissance publique la responsabilité de définir un cadre juridique et économique équilibré, et de veiller à ce que ces composantes perdurent pendant la vie de l’investissement. En outre, les PPP permettent aux puissances publiques de faire réaliser une infrastructure d’utilité collective tout en étalant dans le temps le poids de leur investissement, et en autorisant –dans certains cas – des engagements horsbilan. SOUTENIR LESPARTENARIATSPUBLICPRIVEDepuis le courant des années ’90, la BEI s’est investie dans le portage de nombreux projets de PPP en Europe, en grande majorité dans le domaine des transports qui représente 87% des approbations totales. Les deux autres grands domaines concernés étant la santé et l’éducation (9%) d’une part, l’eau et l’assainissement (4%) d’autre part. Dans le secteur des transports, la BEI a consacré quelque 10,8 milliards à des PPP tels que, pour ne citer que quelques exemples significatifs: les autoroutes à péage portugaises et espagnoles, le pont Rion Antirion en Grèce, la section néerlandaise du train a grande vitesse PBKAL, le franchissement de l’Öresund entre le Danemark et la Suède, la rénovation du métro de Londres ou l’autoroute A2 en Pologne. En France, où le concept de PPP n’a reçu qu’une consécration récente par l’ordonnance de juin 2004 (entrée en vigueur à la fin de l’année), les exemples de partenariat publicprivé sont encore rares ; toutefois, la Banque a déjà participé aux financements de projets montés en partenariat tels que le viaduc de Millau et l’autoroute A29. Les perspectives ouvertes par un environnement législatif à présent clarifié permettent de penser qu’il sera fait un recours plus large à ce type de montage, que ce soit dans les secteurs de la santé (Caen, Corbeilles), du transport routier (A19, A41) ou ferroviaire (LGV Perpignan Figueras et ToursAngoulême, par ex). Dans ce contexte, la BEI travaille en étroite collaboration avec les principaux acteurs concernés par ce type de projets : les institutions européennes, les pouvoirs publics et le secteur privé. En outre, la Banque met à disposition des parties prenantes sa cellule d’expertise interdirectionnelle lui permettant de jouer pleinement son rôle de conseil et de transfert d’expérience aux promoteurs de projets montés en PPP. L’INITIATIVE DE CROISSANCE ET LES30PROJETS PRIORITAIRESAu cours du second semestre 2003, la BEI a activement participé à l’élaboration de l’ « initiativeeuropéenne de croissance», approuvée par le Conseil européen de Bruxelles en décembre 2003. Celleci vise à amplifier le potentiel à long terme de l’Europe au travers, notamment, d’un accroissement des investissements dans les RTE ; l’appui aux activités de recherchedéveloppement et aux applications de l’innovation constituant le second volet de cette initiative. Alors que l’effort global d’investissement en RTE dans l’UE à 25 est estimé à quelque 600 milliards d’euros, l’initiative de croissance se concentre sur une nouvelle liste de 30
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projets prioritaires de RTE (approuvée dans le contexte de la révision des orientations communautaires sur les RTE), dont la réalisation est estimée à quelque 225250 milliards. La sélection de ces projets s’est basée sur leur importance pour l’intégration du marché intérieur dans l’Union élargie, leur degré de maturité et leur viabilité économique et financière. Cette liste est composée notamment de 22 projets prioritaires ferroviaires, mais également routiers, portuaires ou aéroportuaires (voir encadré). L’une des caractéristiques de ce programme d’investissements est qu’il ambitionne de conjuguer les efforts budgétaires européen et nationaux (chaque État membre étant invité –conditionsinequanon à s’impliquer dans le financement de son ou ses projets), avec la mobilisation d’investisseurs privés: entreprises du BTP, banques et marchés financiers. Dans ce cadre rénové, la problématique du portage du risque lié apparaît essentielle, que ce soit pour impliquer les promoteurs privés dans la mise en œuvre de ces projets de grande envergure, ou que ce soit pour convaincre les investisseurs –institutionnels ou particuliers d’apporter des moyens financiers en complément des ressources publiques trop limitées pour assurer, seules, le financement du nouveau réseau prioritaire. Pour répondre à ce défi, la BEI a mis en place une nouvelle « Facilité d’investissement RTE »(ou «TENs Investment Facility» TIF) avec pour objectif d’investir 50 milliards d’euros dans ce secteur d’ici à la fin de la décennie, dont la moitié pour les projets prioritaires; un objectif ambitieux mais qui paraît réaliste, puisque les équipes de la Banque ont, forts de leur connaissance de tous les acteurs du secteur –promoteurs publics ou privés, autorités nationales, communauté financière, etc., déjà identifié 19 sousprojets ou sections de ces projets prioritaires pour lesquels 28,6 milliards d’euros sont d’ores et déjà engagés par le Conseil d’administration de la BEI. ADRESSER LA PROBLEMATIQUE DU RISQUEL’action de la Banque s’exprimera tant par l’apport de financements classiques à long terme, assortis de durées très longues avec des différés de remboursement appropriés, que par la mise en place d’instruments financiers novateurs conçus pour adresser la problématique du risque et, ainsi, catalyser l’investissement du secteur privé dans le financement des RTE. Ces instruments spécifiquement liés au portage du risque concernent notamment : « unmécanisme de financement structuré» (MFS), doté d’une réserve de 500 millions d’euros (dont 100 millions pour des projets dans les pays partenaires de l’Union en Méditerranée), qui permet des financements à partage de risques au soutien de sociétés véhiculaires publiques, privées ou mixtes (notamment dans le cas de projets transfrontaliers montés en PPP) ;  unmécanisme de capitalrisque pour les RTE, créée par la Banque avec l’appui du budget communautaire et doté de 90 millions d’euros ; ce mécanisme est destiné à aider les projets par des dotations en fonds propres des sociétés véhiculaires. Ces prises de participations au capital s’effectuent soit directement (sur les très grands projets), soit à travers des sociétés de capital à risque spécialisées, que la Banque aide à se constituer (par ex. le fonds Galaxy, voir encadré). L’intérêt du mécanisme est évident: en renforçant les fonds propres d’une entreprise –ou d’un consortium d’entreprises en charge d’un projet de
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RTE, on améliore la capacité d’autofinancement de la structure soit auprès des banques, soit par une levée de fonds sur les marchés des capitaux. Le mécanisme a donc pour objet d’offrir un levier complémentaire à celui proposé par les banques ;  desschémas degarantiesadaptées aux grands projets de RTE. A cet effet, en plus des garanties classiques de la BEI, l’initiative de croissance prévoit la création d’un fonds de garantie spécifique RTE, alimenté par des ressources budgétaires communautaires ; ce fonds, dont les paramètres ont fait l’objet d’une concertation étroite entre les services de la Banque et de la Commission, est actuellement proposé par le Commissaire Jacques Barrot dans le cadre de la discussion sur les « perspectives financières » de l’Union pour 20072013. Si son principe venait à être confirmé, il garantirait les «risques de montée en puissance »de l’ouvrage: achèvement et mise en exploitation dans les cinq premières années.  lesoutien à latitrisation d’infrastructures,une opérationqui consiste pour un opérateur à vendre par anticipation les recettes générées par un investissement, moyennant une mise en gage des actifs du projet et une rémunération du risque pris par l’investisseur qui avance les fonds. De tels mécanismes sont de plus en plus mis en œuvre pour préfinancer des infrastructures de transport, par exemple : Metronet pour la rénovation du métro de Londres, les deux sections de la CTRL entre le tunnel et Londres, ISPA pour le TAV italien, et l’achat de wagons de marchandises par l’opérateur AAE. La BEI suit ces mécanismes de près et en est parfois partie prenante en tant qu’investisseur ou garant. Une étape ultérieure serait de favoriser la création de fonds de titrisation permettant d’adresser plusieurs projets de RTE en même temps et de mutualiser les risques. CONCLUSIONLa réalisation du réseau européen de transport a pour objet ultime de mailler le territoire d’une Union élargie, afin de permettre la liberté de circulation des personnes, des biens et de l’information; institution financière spécialisée, la Banque européenne d’investissement recherche, par son intervention, à maximiser l’effet de ses financements en proposant au marché des formes d’intervention qui fédèrent autour d’elle confiance et implication de tous les acteurs concernés –qu’ils soient publics ou privés. Ce faisant, elle reste fidèle à sa mission qui est d’être une «policy driven bank», dont la raison d’être est d’appuyer concrètement les objectifs de l’Union et de ses États membres.
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Les 30 projets prioritaires No.1. Highspeedtrain/combined transport north–south (Berlin Erfurt  Halle / Leipzig  Nuremberg & Brenner axis Munich  Verona & Messina bridge) No.2. Highspeedtrain PBKAL (Paris– Brussels – Cologne – Amsterdam – London) No.3. Highspeedtrain south (Madrid  Barcelona  Perpignan  Montpellier & Madrid  Vitoria  Dax  Bordeaux  Tours & Lisboa / Porto  Madrid No.4. Highspeedtrain east (Pariseastern Francesouthern Germany including Metz  Luxembourg branch) No.5. Conventionalrail/ combined transport: Betuwe line (Rotterdam  NL/D border  Rhine/Ruhr) No.6. Highspeedtrain/ combined transport, France– Italy  Slovenia  Hungary (Lyons Turin & TurinMilanVeniceTrieste KoperDikava& LjubljanaBudapest) No.7. Greekmotorways (Pathe & Via Egnatia) & Sofia  Kulata  Greek / Bulgarian border motorway & Nadlac  Sibiu motorway No.8. Portugal/ Spain multimodal link No.9. Conventionalrail link Cork– Dublin– Belfast– Larne–Stranraer No.10. Malpensa airport, Milan No.11. Øresund fixed rail/ road link between Denmark and Sweden No.12. Nordic triangle rail/ road No.13. Ireland / United Kingdom/ Benelux road link No.14. West coast main line (rail) No.15. Galileo No.16. Freight railway line Sines  Madrid  Paris No.17. Railway line Paris  Strasbourg  Stuttgard  Wien  Bratislava No.18. Rhine/MeuseMainDanube inland waterway route No.19. Highspeed rail interoperability on the Iberian peninsula No.20. Fehmarn Belt railways line No.21. Motorways of the sea No.22. Railway line Athina  Sofia  Budapest  Wien  Praha  Nürnberg / Dresden No.23. Railway line Gdansk  Warszawa  Brno / Bratislava / Wien No.24. Railway line Lyon / Genova  Basel  Duisburg  Rotterdam / Antwerpen No.25. Motorway route Gdansk  Brno / Bratislava / Wien No.26. Railway line / road Ireland / United Kingdom / continental Europe No.27. “Rail Baltica” line Warsaw  Kaunas  Riga  Tallinn No.28. “Eurocaprail” on the Brussels  Luxembourg  Strasbourg railway line No.29. Railway line of the Ionian / Adriatic Intermodal corridor No.30. Inland waterway SeineScheldt
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